检察机关提起环境行政公益诉讼诉前程序研究
作者:田飞    发布时间:2019-09-06    浏览次数:13

【摘要】2017年新修订的《行政诉讼法》对检察机关在提起环境行政公益诉讼之前必须先行适用诉前程序作出了规定。从检察机关提起公益诉讼试点工作和适用行政公益诉讼诉前程序情况来看,诉前程序对于解决环境行政公益诉讼案件发挥了重要作用。环境行政公益诉讼诉前程序的适用不仅可以督促行政机关依法履职,而且还有利于提高司法效率,但在实践运用中也存在检察机关案件线索来源单一、检察建议形式化、行政机关履职标准与责任不明确等问题。明确阐述“公益诉讼起诉人”的含义,对“履行职责”作扩大化解释,细化诉前程序的相关规定,理清行政机关履职标准和法律责任,有利于提高诉前程序规定的实用价值。

【关键词】检察机关  行政公益诉讼  诉前程序  检察建议

  

20176月新修订的《行政诉讼法》对原第25条内容作出修改,增加了一款内容,第一次正式将检察机关提起行政公益诉讼制度写入法律。最高法、最高检联合下发的司法解释《检察公益诉讼解释》于20183月起开始实施,其中第21条明确规定了诉前程序适用制度,并首次规定人民检察院将以“公益诉讼起诉人”的身份提起环境行政公益诉讼。《行政诉讼法》新增条款和《检察公益诉讼解释》均概括性规定了在行政公益诉讼前要履行诉前程序,但对人民检察院在提起行政公益诉讼时如何适用诉前程序并无具体的规定,没有操作标准和范例可以参考借鉴。行政公益诉讼试点工作开始后,绝大部分案件与环境保护密切相关,环境行政公益诉讼已经成为行政公益诉讼中最重要的部分。现实中,大部分环境行政公益诉讼案件都是通过适用诉前程序就得到妥善解决,诉前程序体现出强大的实用功能。


一  检察机关提起环境行政公益诉讼诉前程序的内涵


新修订的《行政诉讼法》和《检察公益诉讼解释》等未能对环境行政公益诉讼诉前程序内涵进行具体解释。依据《行政诉讼法》第25条第四款和《检察公益诉讼解释》第21条规定,环境行政公益诉讼诉前程序定义为:“检察机关在依法履行职责过程当中,发现对环境保护负有监督管理职责的行政机关不依法履职、违法行使职权或者不作为,导致环境公共利益遭受损害,检察机关应当向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议。负有监督管理职责的行政机关在收到检察机关的检察建议后仍然不依法履职或者不积极作为,不及时纠正违法行为,或者作出和变更的行政行为不能有效保护环境公共利益时,人民检察院才能依法提起环境行政公益诉讼。其中,检察机关通过向负有监督管理职责的行政机关发出检察建议的这一督促程序,即是环境行政公益诉讼的诉前程序。”


(一)诉前程序的基本特征


1.强制提前适用的法定性。

通过《行政诉讼法》与《检察公益诉讼解释》可以得出结论:诉前程序先行适用具有法定性和强制力,先行适用诉前程序是检察机关提起环境行政公益诉讼的前提条件和必经程序,即法律对检察机关提起环境行政公益诉讼作出了强制性的规定,任何检察机关在未经适用诉前程序的情况下均不得直接提起环境行政公益诉讼。可见,这种制度设计具有法律上的刚性约束力。检察机关经过适用诉前程序以后,将依法对行政机关履职情况开展调查,如果调查发现行政机关依然履职不到位或者不积极作为,那么检察机关才能依法提起环境行政公益诉讼。

2.履行方式的唯一性和特定性。

“诉前程序中检察机关的监督方式是向行政机关提出检察建议。”检察机关在未向行政机关发出检察建议之前,不能直接提起环境行政公益诉讼。因此,检察机关想要提起环境行政公益诉讼,就必须先向行政机关提出检察建议,这种履行方式具有唯一性,而且是特定的,即通过检察建议告知相关行政主体,如果不依法履职或者不积极保护环境公共利益,可能会面临成为环境行政公益诉讼被告的“风险” 。检察建议发出的对象是具有环境保护责任的行政机关,作用是督促其更好依法履职。


(二)诉前程序和诉讼的辩证关系


环境行政公益诉讼诉前程序,是提起环境行政公益诉讼的前提和必经环节。如果检察机关没有先行适用环境行政公益诉讼诉前程序,将不能启动环境行政公益诉讼程序。尽管检察建议对被建议的行政机关没有强制性的法律效力,却具有一定的约束性和指引性,而提起诉讼是通过司法机关审判解决纠纷的行为,具有强制效力。环境行政公益诉讼被启动后,相关行政主体将作为被告,面临行政处罚和承担法律责任的风险。因此,讼诉前程序对于相关行政主体预示了一种“被提起诉讼的可能性”,通过提醒、警示、引导、督促,有利于积极发挥作用,有利于提前、有效地解决相关问题或矛盾争端。“检察机关作为诉讼主体能够依法提起环境行政公益诉讼,这使得检察机关监督行政机关依法履职的方式具有约束性和震慑力。”我们需要看到的是,司法实践中环境行政公益诉讼诉前程序效果发挥明显,但其最主要作用在于督促行政机关依法履职,而不是用来替代行政公益诉讼制度本身。也就是说,环境行政公益诉讼诉前程序的功能效用,最终还是依托于检察机关诉讼主体资格和环境行政公益诉讼的约束性和震慑力。


二  检察机关提起环境行政公益诉讼诉前程序实践现状与问题


(一)环境行政公益诉讼诉前程序实践概况


最高人民检察院官网数据显示,截至20176月底,在检察机关提起公益诉讼试点期间,全国各地检察院共办理公益诉讼案件9000多件,适用诉前程序的案件多达7900余件,其中适用诉前程序的行政公益诉讼案件有7676件,对适用诉前程序没有取得实际效果而向人民法院提起行政公益诉讼的案件只有1029件,这表明有86.7%的行政公益诉讼案件经由诉前程序解决而未进入诉讼环节,在这些行政公益诉讼案件中有6527件与环境保护相关,全国环境行政公益诉讼案件适用诉前程序平均结案率达到80%以上。在办理环境行政公益诉讼案件中,适用诉前程序是十分有效的法律监督手段。同时,适用诉前程序也对检察机关的诉权起到一定程度的限制作用,有效杜绝滥诉问题。在20177月至 20181月的半年时间内,全国检察机关共立案公益诉讼案件10000余件,适用诉前程序向行政机关提出检察建议的案件有9400多件。在环境行政公益诉讼适用诉前程序案件中,行政机关主动整改纠错并积极依法履职的比例很高,例如山东省、云南省和安徽省分别达到97.2%95.2%89.3%