生态环境损害赔偿磋商的探究:从制度到实践——以贵州省的环保司法实践为探究基础
作者:陈小平、高申统    发布时间:2020-09-16    浏览次数:10

【摘要】生态环境损害赔偿磋商的研究,多集中在其法律属性的讨论上,缺乏系统性的调研论证。贵州省在生态环境损害赔偿磋商问题上,进行了一些有益的探索,如生态环境损害的鉴定评估、资金管理和非对抗的环境社会自治模式,等等。本文对于这些实践中的做法进行了调研,总结经验,发现问题,在此基础上对比分析生态环境损害赔偿磋商的制度建设,进而对贵州省的生态环境损害赔偿磋商制度进行反思,提出定分止争、强化监督、制度突破等建设性意见。

【关键词】生态环境损害赔偿磋商  法律属性  鉴定评估  资金管理  社会自治

  

引言

  

实现经济和生态环境的的均衡发展,是新时代的新要求。由中共中央办公厅、国务院办公厅于2015123日出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,确定在部分省市开展生态环境损害赔偿制度的改革试点。《试点方案》的重点内容之一是“开展赔偿磋商”,并明确了关于开展赔偿磋商由省级政府作为赔偿权利人等8项试点内容。20172月“两办”再次出台《生态环境损害赔偿制度改革方案》,明确规定赔偿磋商为生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。

在过去3年的改革试点中,“两办”及贵州等四省,相继出台了“赔偿磋商”的行政法规和地方规章,确立了赔偿权利人主体资格、司法登记确认、第三方组织磋商等制度。与此同时,“赔偿磋商”制度,无论是在理论上还是实务操作中,都存在一定的争议和问题,总体上处于探索阶段。

此次调研旨在对生态环境损害赔偿磋商制度进行系统的性的调研分析,探索出有益的实践经验,以供后续研究之参考。本次调研的主要目标是:(1)分析生态环境损害赔偿磋商的制度规范;(2)掌握贵州省生态环境损害赔偿磋商的实施现状,总结调研中遇到的问题;(3)对生态环境损害赔偿磋商进行反思,提出有益建议。

本文的研究方法如下:(1)文献研究法:收集生态环境损害赔偿磋商的规范性文件和期刊论文,对其进行分析、归纳和总结。(2)比较分析法:通过对比分析试点改革省市的地方规章和政策性文件,对生态环境损害赔偿制度进行横向和纵向的分析、比较。(3)访谈调研法:通过访谈全国首例“赔偿磋商”案的工作人员,分析其实施中存在的问题,总结出实践中的有益经验。

本次调研的经过如下:201812月,联系调研单位,确认访谈对象。1221日,围绕生态环境损害赔偿磋商的15个问题,对国浩律师事务所(贵阳)的主任进行访谈。20191月,联系调研单位,确认访谈对象。17日,围绕着鉴定评估、主体积极性、赔偿资金的管理等15个问题,对清镇市人民法院环境资源审判庭庭长进行访谈。20192月,全面归纳、分析、总结了试点改革中“赔偿磋商”的现状和有待解决的问题,形成文献综述。

 

  生态环境损害赔偿磋商的制度探究

(一)法律属性分析

 

关于生态环境损害赔偿磋商的法律属性,一直以来存有争议,主要是关于公法属性还是私法属性的争论。(1纯粹的民事性质论,认为生态环境损害赔偿磋商,是由政府作为生态环境的所有权人与赔偿义务人进行磋商,达成赔偿协议。因此,“赔偿磋商”属于私法上的民事自由协商。这种理论只考虑到赔偿磋商的手段,却忽略了赔偿磋商的目的,从而对生态环境损害赔偿磋商的性质产生了误解。(2)公法化的民事性质论,首先肯定了生态环境的民事性质,进而提出赔偿权利人作为政府,具有维护公共利益的职责。政府提起赔偿磋商,修复受损生态环境,实则是其履行职责,维护公共环境利益之体现。因此,赔偿权利人并不具有私法上完全自由的意志,维护公共环境利益应当被作为赔偿权利人进行磋商的限制性要求。这种理论考虑到磋商赔偿的客体,但具有局限性。(3)行政性质论,认为从现代行政民主化、“赔偿磋商”的语境、赔偿磋商的主客体、目的与过程论、行政契约论与磋商协议的映射关系等方面分析,均体现了生态环境损害赔偿磋商的行政性质。这种理论修正了赔偿磋商的目的和手段的混淆,但却增加了赔偿磋商与诉讼衔接的难度,引发对司法确认的合理性质疑,不利于实务操作。(4)双阶构造延伸论者,认为生态环境损害赔偿磋商的性质应当划分为前阶段的公法、后阶段的私法和第三阶段的行政形式选择自由。这无论是从实务还是理论上对缓和关于生态环境损害赔偿磋商的法律属性之争,均具有引导作用。

 

(二)生态环境损害赔偿磋商制度的结构分析

 

1.客体

生态环境损害赔偿磋商以修复受损生态环境为目的,重在对损害生态环境本身的责任追究。磋商的对象为受损生态环境的赔偿,客体自然就是受损生态环境本身。但是,从哲学的视角出发,透过现象看本质。进行赔偿磋商,修复受损生态环境为现象;修复受损生态环境,维护公共环境利益是本质。生态环境损害赔偿磋商的客体究竟是生态环境自身,还是公共环境利益。采用不同的理论,会得出不同的法律属性之判断。可以明确是,生态环境损害赔偿磋商的客体认定是生态环境自身,有利于实务操作。

2.主体

依据《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》第二章的磋商主体之规定,将磋商的权利人和义务人明确为政府和生态环境损害实施者。这不仅是“限制公权,保障私权”的法治精神体现,更是中国由权力治理走向合同式治理的创新性体现,更预示着中国紧跟世界潮流,正在大刀阔斧地进行行政民主化的探索。

依据《宪法》第九条之规定,国家和集体对自然资源拥有所有权。根据代理理论,政府代表国家行使权力,因而政府作为赔偿权利人就具有宪法上合宪性。另外,在目前的《生态环境损害赔偿磋商办法《试行》》中,忽略了集体组织这一权利主体。因此,在赔偿权利人是否应进行扩大解释呢?值得进一步探究。