设区的市地方性法规合法性审查中抵触问题研究
作者:田飞    发布时间:2020-09-16    浏览次数:10

【摘要】2015年《立法法》作出新的重大修改,其72条内容规定所有设区的市能够行使地方立法权。省级人大对报请批准的设区的市地方性法规,进行合法性审查,报请批准的地方性法规不与上位法相抵触时,应当予以批准。在地方立法实践工作中,人大在对设区的市报请的地方性法规审查批准过程中,面临如何处理好设区的市地方性法规与上位法相抵触的问题。本文结合对全国部分省、自治区立法有关规定和做法的梳理,对目前“不予批准”和“修改后予以批准”以及“附修改意见方式予以批准”等几种处理抵触问题的主要方式进行分析,力图为妥善处理设区的市地方性法规合法性审查中抵触问题抛砖引玉。

【关键词】设区的市  地方性法规  抵触问题

 

20153月《立法法》做出重大修改,其72条内容规定所有设区的市能够享有并行使地方立法权。地方立法主体在原有80个的基础上,增长274个之多(设区的市达到240此外,还有4个没有设区的地级市以及30个民族自治州),总计达到了354个。[1]根据2015年修改后的《立法法》,第72条第四款的内容规定,设区的市的人大,可以对环境保护和历史文化保护等方面内容,制定符合行政区域实际需要的地方性法规,前提是制定的地方性法规不能与上位法相抵触。20183月,审议通过了《宪法》修正案,《宪法》修正案第47条内容规定,《宪法》第100条增加一款内容,即:“设区的市的人大及其常委会,在不同上位法相抵触的前提下,可以制定符合行政区域实际需要的地方性法规,报请省级大常委会批准后予以施行。”上述规定以国家根本大法的形式确认了设区的市的立法权,使地方立法权的主体显著增多,并对地方立法主体的立法权限进行扩充,进一步健全完善了社会主义立法体制。

 

 问题由来

 

中国的立法体制既不同于联邦制国家,又区别于单一制国家,而是具有中国特色的社会主义立法体制。中国的立法是始终坚持在中央的集中、统一领导之下,中央和地方适度分权,并充分调动和发挥地方的立法能动性和积极性,形成具有一定层次而又高度统一的立法体制。20183月,《宪法》做出了最新修改,进一步明确规定设区的市享有地方立法权。确保设区的市在法律法规允许范围内,能够制定充分体现行政区域内实际需要的地方性法规,从而促进地方治理水平和能力的提升,并推动地方经济社会不断向前发展。但是,在地方立法实践中,省级人大在审查批准设区的市报请批准的地方性法规过程中,时常会遇到一些困难和问题。其中最为核心和关键的问题是在对设区的市地方性法规合法性审查过程中,如果遇到抵触问题时如何处理?2015年新修改的《立法法》第72条内容规定:“设区的市的地方性法规,须报请省级人大批准后予以施行。”根据该条法律规定可以推断出:省级人大在对设区的市地方性法规审查过程中,如果发现该设区的市的地方性法规同上位法相抵触的,就不能予以批准。问题在于:省级人大不批准设区的市的地方性法规是以决定,还是以决议的形式做出假如省人大常委会做出不批准的决议或者决定后,下一步该如何处理此问题?这些问题在《立法法》中都没有做出明确规定,需要由各省、自治区人大根据各地实际情况做出规定。尽管截至目前,全国各省级人大常委会还没有出现不予批准设区的市的地方性法规的情况,但从逻辑上来推断,现在没有出现不予批准的情况,不代表以后也不出现不予批准的情形。

乔晓阳在2015年出版的《立法法导读与释义》一书中写到:“省级人大对报请批准的设区的市的地方性法规,应当对其合法性进行审查。如果在审查中发现报请批准的设区的市的地方性法规,与上位法相抵触的,省级人大可以不予批准,或可以附审查修改意见后予以批准,也可以发回报批机关修改后重新报批后予以批准。”从以上文字表述可以看出,省级人大对与上位法相抵触的设区的市的地方性法规,即审查中发现合法性存在问题的地方性法规,有权不予批准,可以附审查修改意见后予以批准,也可以发回修改后再进行批准,但具体如何操作目前法律法规没有进行明确规定,实践中也还没有十分成熟的做法。当前,全国大部分省、自治区人大在审查批准设区的市地方性法规的工作中,为避免设区的市地方性法规报批后,在审查中发现合法性问题,省人大法制委、省人大常委会法工委基本上从设区的市打算编制立法计划、规划开始起,往往就会提前介入,力求从源头上防止设区的市地方立法的“先天不足”。省人大法制委、省人大常委会法工委经常会通过深入细致的工作,指导和帮助设区的市人大常委会在地方性法规立项、起草、调研、修改、论证、审议等各个环节提前做好立法相关工作,确保设区的市报请批准的地方性法规在合法性审查过程中不出现抵触问题。自2015年《立法法》最新修改以来,截止20181月下旬,全国各省、自治区人大常委会还没有出现不批准设区的市地方性法规的情形。但是,从依法治国全面建成法治国家的角度来看,审查批准设区的市地方性法规的新任务会越来越多,将给本来就立法任务繁重、人手不够的各省人大法制委、省人大常委会法工委带来新的挑战和困难,难以保证对每一件设区的市地方性法规的制定都做到深入细致的介入指导,这是很现实的一个问题。而且,立法过程中省人大介入过多,不利于充分发挥设区的市人大常委会的积极性和主动性,也有“越俎代庖”的嫌疑。反之,省人大不介入或介入不够,设区的市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会多数面临着立法难度大、立法能力和经验不足等问题,立法工作中一个不小心,制定出来的地方性法规报请到省人大常委会进行审查,就可能出现与上位法相抵触而不予批准的问题。