中国竞技体育行政奖励纠纷解决机制研究
作者:张尧良    发布时间:2020-09-16    浏览次数:10

【摘要】中国竞技体育行政奖励事前缺乏法律、法规的明确规定,事中未能确立合法有效的行政程序制度,事后的监督机制和救济机制也未能发挥应有的功效。为了妥善解决多元化的竞技体育行政奖励纠纷,化解精神方面的权益纠纷,应当充分发挥以行政复议为主的非诉纠纷解决机制的重要作用,并坚持司法最终裁决的原则;解决物质方面的权益纠纷,应当重点发挥以行政诉讼为主的司法救济途径的功能和作用;至于职权方面的权益纠纷,由于其自身性质的特殊性,通过事前立法来解决这类纠纷更为妥当。

【关键词竞技体育  行政奖励  纠纷解决机制

 

竞技体育自新中国成立以来,尤其是中共十一届三中全会以后,在党和政府的领导下发展迅速。特别是2008年成功举办奥运会,标志着中国开始进入体育强国的行列,大大提升了中国的文化软实力和国际的影响力。从某种程度上可以说,竞技体育的发展历程,是中华民族伟大复兴的一个重要窗口。正是由于竞技体育发展所承载的政治情怀和民族梦想,国家和政府才通过各种奖励手段和措施激励其持续向前发展,行政奖励是其中最为典型的表现。行政奖励是指行政主体为了表彰先进、激励后进,充分调动和激发人们的积极性和创造性,依照法定条件和程序,对为国家、人民和社会做出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人,给予物质的或者精神的奖励的行政行为。与作为行政指导方式之一的事前或者事中的奖励不同,这里所说的行政奖励是指行政主体依据法定程序和法定职权所作出的具体行政行为,是一种事后针对已完成行政行为的肯定性的非功利性评价,具有倡导性、授益性和非强制性。不同于通俗意义的“社会奖励”或“商业奖励”,行政奖励的作出主体恒定为行政主体,包括国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织。

有权利必有救济,倘若行政相对人认为该行政奖励行为侵犯自身的合法权益,可以依法通过行政复议或者行政诉讼等纠纷解决机制寻求法律救济。由于中国《宪法》和《体育法》中有关体育行政奖励仅有原则性的规定,缺乏实际可操作性,目前竞技体育行政奖励的主要依据为国务院各部委及直属机构制定的部门规章,不但位阶较低,且大都是20世纪末制定的,很难适应21世纪竞技体育发展的新形势。为了适应地区竞技体育行政奖励的现状,有些省市人民政府以地方政府规章的形式规范竞技体育行政奖励,也有些地区(如县级人民政法)制定规章以下其他规范性文件作为竞技体育行政奖励的规范依据。上位法的缺位客观上给下位法自主创设具体规则留下了空间,但基本前提是必须遵循宪法和法律的基本原则和精神,也不得违反法制统一原则。

从相关的法律规范建设和现实状况来看,竞技体育行政奖励存在一些应当引起重视的问题,主要表现在:法律规范不仅缺乏科学性、体系性,对社会转型背景下竞技体育发展的适应性也十分有限,这直接或者间接导致竞技体育行政奖励的分配、管理和监督机制都存在诸多缺陷,在中国制定专门的《行政奖励法》之前,为解决实践中存在的各种竞技体育行政奖励纠纷,当务之急就在于建立健全竞技体育行政奖励的纠纷解决机制,为行政相对人的合法权益提供全面、无漏洞的法律保护。

 

  社会转型背景下中国竞技体育行政奖励的解纷困境

 

中国处于社会转型的关键时期,社会主义市场经济的发展给整个国家和社会带来了巨大的财富,人民总体生活水平获得大幅提升,物质生活条件的改善客观上也使人们的价值观念发生较大的变化,凸显个性、实现自我价值逐渐被越来越多的人多接受。对于运动员来说,通过自身的拼搏和努力在竞技体育比赛中取得好成绩,不仅是自我能力的肯定和自我价值的实现,同时也是获得中央及地方人民政府行政奖励的主要依据。举国体制下的中国竞技体育,绝大部分运动员都是从小开始刻苦训练,期望可以为国争光。但是,竞技体育本身的具有很强的专业性、技术性,运动员训练普遍十分艰苦,绝大多数项目上运动员职业生涯较短,加之自身的伤病、接收系统教育的欠缺等原因,一旦退役,重新择业风险极高,所以通过获得国家的行政奖励或者社会的奖励成为他们职业转型的重要条件。奖励的稀缺性和竞争的激烈性,使得只有极少数运动员可以脱颖而出。然而,培养一名优秀的竞技体育运动员并非个人之功,教练员、运动队及相关科研人员也都付出了大量心血。理论上,竞技体育行政奖励,是国家和政府对于在竞技体育事业中作出突出贡献的人员给予的认可、评价和激励,其承载的更多的是荣誉和鼓励,非物质性是其本质特征。为了更好地规范各种物质奖励和精神奖励的发放标准和监督程序,根据角色分工和承担风险的不同,对于符合国家行政奖励条件的运动员、教练员等应该按照各自的贡献给予不同类型的奖励。社会转型背景下中国竞技体育行政奖励之所以会陷入解纷困局,需要从事前的立法机制、事中的程序机制和事后的监督救济机制三个方面来进行分析:

首先,从事前的立法机制来看,竞技体育行政奖励在中央层面缺乏规章以上的立法规范,这不仅不符合十八大所重申的建设社会主义文化强国的基本国策,同时也是导致中国竞技体育行政奖励纠纷长期游离于正式行政纠纷解决机制之外的根本原因。1996年国家体委、人事部发布的《运动员教练员奖励实施办法》(以下简称(《实施办法》)分别规定了对运动员和教练员的奖励方式。也就是说,中国在中央层面仅以部门规章的形式对竞技体育行政奖励进行规范,并将其作为地方制定竞技体育行政奖励规范的参照标准。一方面,根据中国《立法法》第82条的规定,部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,国家体委、人事部发布的《实施办法》并无限制地方政府规章制定之权限。《实施办法》第19条规定,省、自治区、直辖市体委制定的全国性比赛的奖金标准和奖励办法经当地人民政府批准之后,报国家体委备案,同时规定了奖金标准的下限。一般来说,立法备案通常发生在上下级国家机关之间,国家体委与省、自治区、直辖市体委之间并不是上下级关系,只能归为业务指导与被指导的关系。同时,根据《立法法》第86条的规定,具有同等效力的部门规章与地方政府规章应当在各自权限范围内施行,如果两者之间对同一事项规定不一致时则由国务院裁决,《实施办法》直接规定省、自治区、直辖市体委制定的全国性比赛的奖金标准有违《立法法》的原则和精神。另一方面,十八大报告明确指出,全面发展群众体育和竞技体育是建设社会主义文化强国的重要内容。体育事业的繁荣程度是衡量一国社会发展和文化进步的重要标尺,特别是竞技体育在国际舞台上还承载着政治期待,由国家和政府出面嘉奖优秀的运动员和教练员,不仅能够鼓舞获奖者本人再接再厉,还能在全社会产生广泛的影响力和感召力,为中国竞技体育事业以及全面健身事业的持续发展注入新鲜血液。遗憾的是,竞技体育在立法层面未能获得充分的支持与肯定,有关竞技体育的行政奖励规范至今全国人民代表大会及其常务委员会、国务院并未制定有关的法律和行政法规。当务之急,为充分保障行政相对人之合法权益,立法机关应当制定有关竞技体育行政奖励的法律、法规,明确奖励对象、奖励范围和奖励标准,同时确定对行政奖励过程和结果的监督程序和救济机制等,拨开困扰中国竞技体育行政奖励纠纷解决的第一道迷雾。

其次,从事中的程序机制来看,竞技体育行政奖励作为行政主体作出的授益性行政行为,与运动员、教练员等的物质利益和精神利益密切相关,无论是中央还是地方都无专门的行政奖励管理组织及工作人员,管理者同时也是行政奖励受领者的情形时常发生,奖励发放过程缺乏公开性和透明性,不仅没有健全的公示制度,对于利害关系人的申诉、控告和检举也无法及时有效的处理,公众、媒体等社会监督的作用十分有限。阳光是最好的防腐剂,正当程序原则是中国建设法治国家和法治政府的题中之义,中国在建设社会主义文化强国的道路上,竞技体育的发展和完善也应当遵循法律的基本原则和精神。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”只有作出竞技体育行政奖励的每一个阶段都能够公开透明,才能够使得行政权力的运行过程受到有效的监督和制约,从而在竞技体育行政奖励中为行政相对人的合法权益提供充分保护。